شورایعالی شهرسازی و معماری ایران و حرکت به سمت سیاست­گذاری­ درست در عرصة شهرسازی و معماری کشور

 سید حسین میرزاده (پژوهشگر دکتری شهرسازی دانشگاه هنر تهران و کارشناس سابق دبیرخانه شورایعالی شهرسازی و معماری ایران)

شورایعالی شهرسازی و معماری ایران، عالی­ترین و باسابقه ­ترین نهاد تصمیم­گیر در عرصة شهرسازی و معماری کشور است. این نهاد که با تصویب قانون تأسیس آن در سال 1351 توسط مجلس شورای ملی سابق ایجاد گردید؛ نهادی بین­بخشی است که دستگاه­های متعدد اجرایی، حاکمیتی و نظارتی نظیر وزارت­خانه­ های کشور، نیرو، جهاد کشاورزی، صنعت، معدن و تجارت، راه و شهرسازی، دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح، میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و فرهنگ و ارشاد اسلامی و همچنین سازمان­های برنامه­ وبودجه، حفاظت محیط زیست، پدافند غیرعامل و مدیریت بحران عضو آن هستند. همچنین این نهاد تصمیم­ گیر برای موضوعات متعدد از نظرات کارشناسی سایر نهادهای فنی-تخصصی نظیر سازمان نظام مهندسی ساختمان کشور، جامعه مهندسین مشاور و … و همچنین مشارکت سازمان­های مردم ­نهاد و تشکل­های دانشجویی بهره ­مند شده است. در واقع می­توان گفت در حال حاضر، شورایعالی شهرسازی و معماری ایران یکی از نهادهای تخصصی پیشرو در امر جلب مشارکت منسجم و واقعی عموم شهروندان و سازمان­های مردم ­نهاد و یا تخصصی در ایران محسوب می­شود که به­ عنوان مصداق می­توان به مشارکت مردم در بررسی طرح موسوم به ساماندهی پردیس مرکزی دانشگاه­های تهران و علوم پزشکی تهران و طرح معبر 51 متری شهر اراک اشاره کرد.

اما نکته­ای که نباید از آن غافل شد اینکه به دلیل قرارگیری دبیرخانه این نهاد در وزارت راه و شهرسازی، بسیاری از افراد دچار اشتباه شده و این شورای بین­بخشی را مترادف وزارت راه و شهرسازی درنظر می­گیرند و این در حالی است که اساسا شورایعالی شهرسازی و معماری ایران نهادی تصمیم­ گیر در خصوص موضوعات شهرسازی و معماری کشور است و نه دستگاهی اجرایی. به همین دلیل، در بسیاری موارد پیشنهادات و یا طرح­ها و برنامه­ های شهرسازی و معماری مربوط به شهرهای مختلف کشور، از سایر دستگاه­های عضو شورایعالی و یا حتی نهادهای بیرونی نظیر شهرداری­ها جهت تصمیم­گیری نهایی به شورایعالی ارجاع می­گردد و یا اینکه با بهره­گیری ویژه از نظرات تخصصی دستگاه موردنظر (نظیر وزارت جهادکشاورزی و یا سازمان حفاظت محیط زیست) تصمیم­ گیری­ها انجام می­شود.

بر اساس ماده 2 قانون تأسیس شورایعالی، این نهاد دارای وظایف متعددی است که از جمله باید به وظیفه “بررسی سیاست­های کلی شهرسازی برای طرح در هیئت وزیران (بر اساس بند 1 ذیل همین ماده)” اشاره کرد. وظیفه­ای که طی دهه ­های گذشته کمتر بدان توجه شده بود و در سال­های اخیر به ویژه از سال 93 تا کنون بیشتر در دستورکار این نهاد و اعضای آن بوده است. اهمیت مصوبات سیاست­گذارانه از دو جهت است، 1- به واسطة این گونه مصوبات می­توان به صورت یک فرآیند و کلیت، از بسیاری مسائل و چالش­ها در عرصة شهرسازی و معماری کشور جلوگیری کرده و رویکردی کلان­نگر، منسجم، واحد، هماهنگ و غیرسلیقه­ای در مواجهه با مشکلات مبتلابه سکونتگاه­های شهری و روستایی کشور اتخاذ نمود، 2- با توجه به ماهیت پویای شهرها و همچنین تغییرات گسترده­ای که طی سالها و دهه­ های گذشته در نظام شهرنشینی و شهرسازی کشور حادث شده است، این گونه مصوبات سیاست­گذارانه می­تواند بستری برای پاسخ­گویی به نیازها و الزامات کنونی و جدید زندگی شهری باشد. در واقع، شورایعالی شهرسازی و معماری ایران با توجه به تجارب عرصه عمل و ادبیات به­روز جهانی رشته شهرسازی، به دفعات اقدام به صدور مصوبات سیاست­گذارانه جهت بهبود کیفیت برنامه­ ها در مقیاس­های مختلف فضایی (محله­ای، شهری، منطقه­ای و ملی) نموده است که از جمله می­توان به مصوبة رویکردهای نوین در تهیه برنامه­ های توسعه شهری، اتخاذ رویکرد ساختاری-راهبردی برای تهیه طرح­های جامع شهرها و … اشاره کرد. بدین ترتیب می­توان گفت شورایعالی شروع­ کننده و مبدع تحولات رویه­ای، محتوایی و سیاست­گذارانه متعددی در نظام طراحی، مدیریت و برنامه­ ریزی شهری و منطقه­ای کشور بوده است.

از جمله مهمترین مصوبات سیاست­گذارانه شورایعالی شهرسازی و معماری ایران طی دوره اخیر که تأثیرات قابل توجهی بر نظام برنامه ­ریزی شهری و منطقه­ای کشور داشته، می­توان به موارد زیر اشاره کرد:

• · مجموعه مصوبات پیرامون ساماندهی مناطق نمونه گردشگری و شیوه­نامه آن
• · بازنگری در آئین­نامه طراحی معابر شهری
• · ضوابط عام استقرار ساختمان­های بلندمرتبه در شهرهای ایران
• · بازنگری در دستورالعمل شهرک­سازی
• · دستورالعمل ساخت­وساز در پهنه­های گسلی
• · سند ملی معماری و شهرسازی ایرانی-اسلامی
• · مصوبه ایجاد سامانه پایش هوشمند توسعه شهری
• · ضوابط مکان­یابی و استقرار شرکت­ها و موسسات دانش­بنیان وواحدهای فناور در محدوده، حریم و خارج از حریم شهرها
• · سند توسعه شهری مبتنی بر حمل­ونقل همگانی (موسوم به TOD)
• · ضوابط و مقررات شهرسازی و معماری برای افراد دارای معلولیت
• · دستورالعمل الزامات و ملاحظات دفاعی و پدافندغیرعامل
• · شرح خدمات طرح­های هادی روستایی و منظومه­های روستایی
• دستورالعمل نحوه تعیین آستانه­های مغایرت­های اساسی طرح­های توسعه و عمران شهری
• · آئین­نامه چگونگی اجرا و نظارت بر اجرای طرح­های توسعه و عمران

در این نوشتار برای مشخص شدن تأثیرگذاری مصوبات سیاست­گذارانه؛ علاوه بر موارد فوق­الذکر و به­عنوان یک مصداق، به بررسی اجمالی جوانب مختلف مصوبة اخیر شورایعالی شهرسازی و معماری ایران در جلسه مورخ 4مرداد1400 پیرامون موضوع “آئین­نامه چگونگی اجرا و نظارت بر اجرای طرح­های توسعه و عمران” بپردازیم. سندی بالادستی و سیاست­گذارانه که بر اساس پیشنهاد مشترک وزارت راه و شهرسازی و وزارت کشور و در اجرای ماده 54 “آئین­نامه نحوة بررسی و تصویب طرح­های توسعة محلی، منطقه­ای و ملی و مقررات شهرسازی و معماری کشور (مصوب 12/10/1378 هیئت وزیران و اصلاح شده بر اساس مصوبه 19/2/1384 شورایعالی شهرسازی و معماری ایران)” تصویب شده است. وظیفه ­ای که به دلیل عدم توجه چندین ساله به ماده 54 آئین­نامه فوق­الذکر، بلاتکلیف مانده بود و در دوره فعلی به سرانجام رسید، دارای وجوه مختلف زیر است:

1- همانطور که ذکر شد این مصوبه بر اساس پیشنهاد مشترک وزارت کشور و وزارت راه و شهرسازی مطرح شده و پس از بررسی در جلسات متعدد “کمیته فنی-تخصصی ضوابط و مقررات” شورایعالی، به تصویب شورایعالی رسیده است. درواقع، این آئین­نامه توسط دو نهاد مهم ذی­ مدخل در امر مدیریت شهری و روستایی کشور نگاشته شده که پس از بررسی­ های کارشناسی توسط اعضای شورایعالی و نمایندگان ایشان در کمیته فنی، این مصوبه صادر شده است و بدین ترتیب، این مصوبه از هرگونه بخشی­نگری و یا نگاه یک سویه به موضوعات توسعة شهری، روستایی، منطقه­ای و ملی مبراست.

2- این آئین­نامه بر اساس قوانین، آئین­نامه­ ها و مصوبات ملاک عمل فرادستی و در راستای اجرای احکام مقرر شده در این مقررات بالادستی نظیر قانون­های تأسیس شورایعالی شهرسازی و معماری ایران (مصوب 1351)، تغییر وزارت آبادانی و مسکن به مسکن و شهرسازی (مصوب 1353)، برنامه پنج ­ساله ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران (مصوب 1395)، نظام مهندسی و کنترل ساختمان (مصوب 1374)، تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها (مصوب 1384)، حمایت از مرمت و احیای بافت­های تاریخی-فرهنگی (مصوب 1398)، احکام دائمی برنامه­های توسعه کشور (مصوب 1395)، آئین­نامه اجرایی شورای برنامه­ریزی و توسعة استانها (مصوب 1398) و … تدوین و مصوب شده است. بنابراین می­توان گفت تدوین­کنندگان این آئین­نامه، کلیة قوانین و مقررات مصوب و ملاک­عمل (از گذشته تا کنون) را مورد توجه قرار داده و همچنین وظایف و اختیارات شورایعالی شهرسازی و معماری ایران و نیز سایر نهادهای مسئول در رابطه با مدیریت و نظارت بر طرح­های توسعه و عمران شهری، منطقه­ای و ملی ملاک عمل قرار داده­اند.

3- در راستا بند فوق می­توان به وظایف و اختیارات شورایعالی آمایش سرزمین اشاره کرد که به صراحت در ماده 32 قانون احکام دائمی و نیز ماده 4 مصوبه مورخ 21/8/1399 هیئت وزیران مطرح شده که این نهاد وظیفه بررسی، تصویب، هماهنگی و نظارت مستمر برنامه­ ها و طرح­های توسعة سرزمین را در مقیاس­های ملی، منطقه­ای و استانی بر عهده دارد. در نتیجه مشخص است که شورایعالی آمایش سرزمین در سطوح فضایی پایین­تر از استان دارای نقشی نیست و به همین دلیل، شورایعالی شهرسازی و معماری ایران در “آئین­نامه چگونگی اجرا و نظارت بر اجرای طرح­های توسعه و عمران”، نقش و وظایف شورایعالی آمایش سرزمین را درخصوص طرح جامع سرزمین، طرح­ کالبدی ملی و طرح­های کالبدی منطقه­ای مورد توجه ویژه قرار داده است.

4-  از دیگر جنبه­ های مثبت و قابل توجه در خصوص آئین­نامه اخیر می­توان به ایجاد سلسله مراتب هماهنگ و منسجم بین کلیة اسناد توسعه و عمران ملی، منطقه­ای، ناحیه­ای و محلی (شهری، روستایی، محله­ای و …) اشاره کرد. به طوری که حتی طرح­ها و پروژه­هایی که بخشی از شهرها، روستاها و یا شهرک­ها را نیز شامل شده در سلسله­مراتب مطرح شده در این آئین­نامه ذکر شده است. همچنین در این آئین­نامه به جهت شفاف­سازی، پرهیز از هرگونه ابهام و ایجاد نظم در سازمان طرح­های توسعة فضایی کشور، برای هر یک از طرح­ها و برنامه­ها موردنظر (در کلیه مقیاس­های فضایی)، مبانی حقوقی مربوط به هر طرح، مرجع قانونی تهیه­کننده، مرجع قانونی تصویب­کننده، دستگاه اجرایی طرح (اعم از دولتی، عمومی و خصوصی)، مراجع اصلی و همکار نظارت بر اجرا طرح­ها و برنامه­ها عنوان شده که این اقدام تا کنون در مصوبات قبلی در رابطه با طرح­های توسعه و عمران سابقه نداشته است.

5- مطرح شدن نهاد پایش و ارزیابی طرح‌های توسعه شهری برای کلیة شهرهای کشور و همچنین پایش و ارزیابی دائمی طرح­ها (در کلیه مقیاس­های فضایی) یکی دیگر از نکات مثبت و قابل توجه در این آئین­نامه است که تا کنون کمتر مورد توجه قرار گرفته بود. حتی “نهاد برنامه­ریزی توسعة شهری تهران” که در اواسط دهه 80 و برای پایش دائمی توسعة شهر تهران تشکیل شده بود، در سال 1389 و با سوء تدبیر مسئولین وقت وزارت راه و شهرسازی، شهرداری تهران و شورای اسلامی شهر تهران منحل شده بود که نتیجة آن تغییرات قابل توجه در سقف جمعیتی پیش‌بینی شده در طرح ساختاری-راهبردی (جامع) شهر تهران و بارگذاری عجیب ساختمانی و جمعیتی در منطقه ۲۲ تهران بود. در سایر شهرهای کشور نیز موضوع پایش و ارزیابی طرح­های توسعه و عمران صرفا در زمان بازنگری طرح­ها (در افق زمانی 15-20 سال) اتفاق انجام می­شد.

بر اساس تجارب تلخ و تأسف­بار گذشته؛ شورایعالی در این آئین­نامه، موضوع پایش طرح­های توسعه و عمران شهری (در کلیة مقیاس­های فضایی) را به صورت دائمی در نظر گرفته و اینکه این پایش و ارزیابی بر اساس بودجه­های اختصاصی کلیة دستگاه­های اجرایی در راستای تحقق اهداف و احکام طرح­های توسعه و عمران شهری و منطقه­ای انجام شود. همچنین در این آئین­نامه، نهادهای پایش و ارزیابی طرح­های توسعه و عمران بصرفا منحصر به شهر تهران نشده و برای سایر شهرهای مراکز استان­ها و کلانشهرها، شهرهای با جمعیت بیش از 50هزار نفر و شهرهای با جمعیت کمتر از 50هزار نفر به تفکیک و با ارکان مشخص لحاظ شده است که امری قابل تقدیر و ارزشمند در نظام برنامه­ریزی و مدیریت شهری کشور محسوب می­شود.

6- یکی دیگر از موضوعات مهمی که در این آئین­نامه مورد توجه قرار گرفته “انتقال حق توسعه” است که این موضوع بارها در جلسات تخصصی عرصة شهرسازی مورد توجه و تأکید صاحب­نظران برای تحقق اهداف طرح­های توسعه و عمران شهری قرار گرفته بود ولی در اسناد مصوب بدان اشاره رسمی صورت نگرفته بود. از وجوه بسیار مهم اینکه در آئین­نامه مذکور، موضوع انتقال حق توسعه (TDR) در ارتباط منسجم با نهاد مدیریت شهری از جمله شورای اسلامی شهرها لحاظ شده که می­تواند بستر مناسبی برای مشارکت گروه­های ذی­نفع و ذی نفوذ محلی در امر مدیریت شهری باشد.

در پایان می­بایست بدین نکته اشاره شود که این آئین­نامه با همکاری نهادهای دیگر ملی، استانی، شهری و روستایی همچون سازمان برنامه­و بودجه، شورایعالی آمایش سرزمین، استانداری­ها، شهرداری­ها، شورای اسلامی شهرها و … قابلیت اجرایی شدن خواهد داشت و در نتیجه لازم است این نهادها (در هر یک از جایگاه­های اجرا، نظارت، متولی و …) به صورت هماهنگ با یکدیگر عمل نمایند. با توجه به قدمت و سابقة فعالیت بخش قابل توجهی از این نهادها در عرصة شهرسازی کشور، می­بایست شورای عالی آمایش سرزمین نیز که اخیرا ساختار آن شکل گرفته و آئین­نامة اجرایی آن سال گذشته در هیئت وزیران به تصویب رسیده هرچه سریعتر فعال شده و در مقیاس ملی و منطقه­ای به وظایف خود در به­روزرسانی برنامه­های آمایش سرزمین مناطق و استان­ها اقدام نماید. این موضوع از این جهت حائز اهمیت است برنامة آمایش سرزمین کشور اخیرا در شورایعالی آمایش سرزمین به تصویب رسیده که سند فرادستی مهمی برای طرح­های توسعة شهری و منطقه­ای محسوب شده و سریعا باید در مقیاس منطقه­ای و استانی نیز اسناد آمایش سرزمین تهیه و به تصویب نهایی برسد. همچنین با فعال شدن شورایعالی آمایش سرزمین، دبیرخانه این نهاد می­تواند نظارت عالیه بر حسن اجرای برنامه­ های آمایش سرزمین فوق­ الذکر به انجام رساند.

 سید حسین میرزاده (پژوهشگر دکتری شهرسازی دانشگاه هنر تهران و کارشناس سابق دبیرخانه شورایعالی شهرسازی و معماری ایران)-Email:Hossein.mirzadeh65@gmail.com

به امید یک هوای تازه­تر …